2012-03-10 17:24:45
近来，中国官员就改革中国大陆养老金系统的辩论愈演愈烈。国家
养老金机构——全国社会保障基金——和中国证监会的官员多次发表声
明指出，将允许养老金进入股市投资。与此同时，据媒体报道，目前已
向国务院递交了一份提议，旨在允许地方养老金拿出大约30%的资产投
资股市，并在年底前建立一个由中央管理的投资机构，用于管理养老
金。然而，此类计划存在重大风险，且很可能要涉及建立一项中央集权
式的投资机制。对是否允许中央掌控自身资金的问题上犹豫不决的地方
政府而言，这机制激起了愤怒情绪，由此的辩论愈演愈烈。
长期以来，中国的养老金一直因投资渠道有限而严重受限，其主要
投资渠道是在中国银行低息存款以及有限购买本国债券。随着中国大陆
人口不断老龄化，养老金的低回报问题受到了越来越大的压力。官员们
一直就如何最有效地改革养老金系统的问题进行辩论。辩论中提到将中
国股市作为一种投资渠道，特别是对地方管理的资金而言。然而由于中
国股市当前反复无常，此类投资将极具风险。此外，制定改革方案的官
僚机构在议事日程上各自独立，且具有竞争性，地方政府也不愿将这些
资金的掌控权拱手让与一个中央集权式的投资机构。
中国当前的养老金结构总的来讲，中国当前共有三种政府发起的强
制性养老金制度，包括“基本养老保险”，系一项受地方政府管辖的全国
性养老金计划，资金总额约为1.4万亿元人民币；“全国社会保障基金”，
系一种旨在用高回报支付未来债务的战略性储备资金，总额约为8560亿
元人民币；以及由中国各企业管理的养老金，总额约为3000亿元人民
币。后两者现已允许投资资本市场，投资途径大多是发行债券和投资股
市。截至2008年，在中国7.75亿人组成的劳动力大军中，约有40%的人
已被纳入上述其中一项养老计划，没有被纳入的个人则被纳入最低生活
保障体系。根据当前的基本养老保险办法，资金被分为两类账户。就“社
会账户”而言，地方政府和企业缴纳固定数额，其中部分资金来源于中央
调拨资金。缴纳额由省一级决定，但平均约为总收入的20%。第二类账
户是“个人账户”，即个人每月缴纳工资的8%。
目前有多个因素危及这个系统。首先，尽管全国社会保障基金回报
率很可观，但其管理的养老金资产仅占一小部分。相反，基本养老保险
中的绝大部分资金一直都很难实现资产保值。这些资金的年收益率仅有
2%。计入通胀因素后(2011年的通胀率超过了5%，过去10年的平均通胀
率为2.2%)，这笔资金的回报率通常都是负值。其次，中国的人口在快速
老龄化。据一些评估结果显示，2015年后，中国每年年满65岁的人将超
过800万。与此同时，中国大陆出生率在持续下降。一些评估结果表明，
到2050年，劳动者与退休人员的比例仅为2.5：1，而当前为9：1。中国
大陆现已在支持老年人的问题上面临诸多问题，导致这一问题的另一个
因素是中国大陆实行了30年之久的计划生育政策。在当前的养老金制度
安排下，这些问题肯定会在近期更趋严重，特别是“基本养老保险”。
这些因素的综合作用导致地方管理的养老金不断出现赤字。据中国
社会科学院2011年12月20日公布的一份报告称，2011年，中国大陆14个
省及新疆一下属地区的企业缴纳部分养老金共出现679亿元人民币的缺
口，而2010年的缺口还只有250亿元人民币。此后，中央政府通过补贴弥
补资金缺口。但据预计，这一问题会更趋严重；据世界银行预测，地方
管理资金缺口的规模将在2015年前达到1510亿元人民币。此外，随着中
央政府寻求提高养老金覆盖率，特别是将外来务工人员和农村居民纳入
养老金覆盖范围，以此提振国内消费并削减预防性储蓄规模，局势很可
能会出现恶化。再者资金管理权力都已下放给地方，这意味着每个基金
的管理都不尽相同，且几乎没有监管，有关部门由此得以滥用资金。虽
说社会账户名义上是雇佣方和地方政府缴纳的资金部分，但官员们通常
会挪用个人账户储蓄，用以支付社会账户部分应缴纳的资金。缺少监管
也为腐败创造机会，如陈良宇一案，其中一项腐败罪名就是挪用上海的
养老金。
在当前局面下，允许地方养老金进入资本市场是解决地方养老金缺
口问题的一种潜在途径。全国社会保障基金已进入资本市场，其年回报
率约为8%-10%。中国股票交易部门的官员也认为，如此大规模的投资基
金进入股市会带来诸多好处。他们希望，此举将重振长期处于困境中的
股市。然而，此类做法存在多种风险。第一，有关资金很可能来自个人
账户，由此会进一步挖空个人账户。第二，进入股市本身是有风险的，
况且中国股市尤其又因诸多长期存在问题备受困扰，如投机行为普遍、
金融监管松懈、证券公司风险控制能力差、对投资者保护不力、投资者
信心不足以及上市公司资质差等。这些问题导致股市很脆弱，且经常出
现大幅波动。即便地方养老金入市也未必能重振股市。与当前局面相
比，这个解决方法会损失掉更多资金。
当前就解决地方养老金投资的问题共有三大项计划。第一项计划
是，让人力资源与社会保障部发挥主要股市投资者的作用，并让另外一
个政府机构发挥委托管理的作用，与股票经纪公司和金融服务商进行合
作。第二项计划是，全国社会保障基金充当全部投资的主要投资者和经
纪人。第三项计划是，省级及其他地方政府与经纪公司共同选择基金经
理。虽然上述提议的有关具体细节还很模糊，但全国社会保障基金的投
资计划很可能会被采纳。该基金历史悠久，因此在争取回报最大化方面
比其它基金占有优势。再者，该基金是由中国人民银行、财政部和人力
资源与社会保障部的利益攸关方共同管理的，因此最有可能联合各方利
益，共同解决中国隐现的养老金问题这一任务。与其它相比，全国社会
保障基金满足国内利益的能力最强。
全国社会保障基金拥有作为中央机构管理地方政府养老金的经验。
2005年以来，该基金一直在管理中央政府的财政拨款。2011年1月，有
传闻说，广东省已获批将1000亿元养老金委托全国社会保障基金进行投
资管理。初期投资重点主要是固定收入资产，随后还将扩至高收益的债
券、股票和共同基金。此举可能是在全国社会保障基金管理下、加大中
央对地方养老金管理力度的一个试行项目。
中国目前实行城市居民退休养老金双轨制，公务员的退休金大大超
过企业员工的退休金。许多专家呼吁取消退休双轨制。但有评论人士认
为，在目前的中国，针对党政官员待遇的改革难以推行。中央政府宣
布，2012年再次提高企业退休人员的基本养老金水平，官媒报道说，这
是中国连续第八年上调企业退休人员的养老金，调整幅度大约在10%左
右。不过，即使经过连续八年的上调，目前企业退休职工的收入仍然只
有工龄资历相同的公务员的三分之一左右。养老金双轨制是中国当今社
会的最大的不公。1990年代中期，中国国有企业陷入困境，中央政府提
出抓大放小的国企改革，把企业和工人全部推向社会，开始实施企业职
工退休制度改革，“中国的养老金双规制实际上就起始于1990年代中期推
行的所谓的国企改制。为了尽快地把国企私有化。其出发点是既减轻国
企负担又减轻政府负担，政府基本上不为它投钱。针对的其实是企业，
不是公务员。但目前，中国公务员的退休金以服务年限和级别计算，除
了按百分之百的基本工资外，还有部分职务工资、地区津贴以及各种福
利待遇等；而企业职工的退休金，则以退休工资的一定比例，外加个人
所缴纳的退休保险金，通常只有退休前工资的不到一半。企业职工必须
缴纳数目不小的五种社会保险金，却只能拿到不用缴纳任何保险费用的
国家公务员退休金的三分之一。
中国是一个行政权力主导的国家，作为行政部门主体的官员和公务
员，制定对自己有利的政策不足为奇。但关键是最上层的那些人得到的
利益太大；上层那些人物在过去几十年中一直在享受优厚的保险金，他
们也不愿意放弃已经得到的权力。中国的所有矛盾，实际上就是一个既
得利益集团搜刮底层民众的财富的过程。
根据一些中国网民的计算，在退休之前，国家公务员的收入普遍是
国企职工的3～5倍以上，除工资外还有津贴、补贴、奖金，及灰色收
入。两个同样在1960年代开始工作的人，公务员退休工资比国企职工高
出四倍。一些专家表示，中国计划对公务员退休体制进行改革，首先是
把学校、医院和科研单位等所谓事业单位从公务员体制中剥离出去。这
种改革计划引起震荡，不少大学教师纷纷申请提前退休，以享受原有退
休待遇，使这项改革停滞不前。有专家建议，采取老人老办法、新人新
办法启动一步到位的退休金改革。因中国各地养老保险基金普遍亏空，
当局或许希望把事业单位职工的一部分养老金纳入社保基金。可没办法
做到大幅度削减公务员的退休金，最有可能的是把公务员的养老金支出
纳入现有养老金。用这笔钱在一定程度上去支撑现在养老金寅吃卯粮越
来越大的亏空状态。
退休待遇不公平只是中国社会不公平的一个方面，其他如教育、医
疗、住房等领域都存在制度性的不公平。专家提出的所谓改革方案，也
并未包括数量庞大的根本没有任何退休养老金的农村居民，而在目前体
制下，养老保险改革似乎难以推行。
“养老金入市”的问题已成为社会各界关注的焦点。《人民日报》刊
发评论文章称，从长远看，养老金入市是必然趋势。证监会主席郭树清
也撰文表示将推动养老金入市。社保基金理事会理事长戴相龙曾说，养
老金入市场有利稳定股市。国内经济学家綦彦臣则认为，养老金入市的
条件尚不成熟，并分析指出，官方是打着养老金入市的幌子，借机掩盖
社保里面的众多贪污腐败。綦彦臣说，中国股票市场的不成熟和养老金
账目不清决定了养老金不具备入市的条件。“股市不成熟无从谈起它的入
市问题。两大问题要搞清楚：养老保险金现在底数不清是一个非常大的
问题，就是多少养老保险能在体外循环，被应用到地方融资平台，现在
没有任何信息，但是它实际操作中有。第二点，有多少养老保险金被贪
腐？现在养老保险、社保、住房保险这笔账不清非常危险，不能入市、
不成熟。”
中国社会科学院发布的《中国养老金发展报告2011》显示，2010年
中国大陆14个省份的基本养老保险收不抵支，缺口达到679亿元。綦彦臣
认为，随着大陆老龄化人口比例不断上升，这一资金缺口将会继续增
大。他说，目前养老金的规模只有2 万多亿元，即便是全部投入股票市
场，对于总市值高达21万亿元的A股市场而言，也不能起到很大的拉动作
用，而当局目前准备入市的养老金却只有1000亿。
那为什么当局还要积极推动全国养老保险金等长期资金入市？綦彦
臣指出，官方其实是借着养老金入市这个幌子，进行一些假的操作，把
这些钱套空一些，借机掩盖社保里面很多的贪污腐败。他说，因为养老
金这一块资金的管理、使用非常混乱，地方政府拿这个钱去炒地皮等就
无法监管。“我们还是以养老保险金为重点的说，它现在入不敷出，到期
领取养老保险金的越来越多， 投保的人越来越少，它就入不敷出。它需
要增值来祢补这个东西；第二点，中国经济进入下行阶段，全世界包括
国际货币组织、其他私人集团都在看低中国经济，那么这个过程当中就
带来一个问题，股市在经济低迷的时候，股市它肯定是下行的，通过什
么方式来提振股市？避免股市崩溃、避免像房地产这么冷下去？因为它
毕竟股市涉及面太广了，以维护社会稳定，它只是一种政治策略，而不
是经济决策。”綦彦臣表示，养老金可以入市，但不是现在。因为目前中
国的房地产市场将会长期低迷，进去的养老金也会被套住。
2005 年以来，国家连续 6 年 7 次提高企业退休人员基本养老金，而且
最后几次的上调幅度都在 10% 左右。按照现在的养老金情况来看，一旦退
休很可能面临悲惨的生活。 2010 年3 月 29 日有媒体发表文章说，如果退休
以后每天只吃盒饭，需要 100 万元的退休金。现在一般盒饭的市场价格是
10 元，随着通胀率的不断上升，假如以 4% 来算， 30 年后盒饭的价格大概
会涨到 32 元，如果一日三餐都吃盒饭，一天就需要 100 元， 30 年的盒饭钱
就需要 100 多万元。当然， 4% 这个数字肯定是被严重低估了。以北京为
例，目前北京一个普通家庭 1 年的生活费是 5 万元，以更为严重被低估的
3% 的通胀率来计算， 20 年后要维持现在的生活水平， 1 年就需要 9 万元。
假设离退休还有 20 年，退休后还要再活 20 年，需要的养老费用是 242 万
元。按照现行的养老制度，如果月薪 4000 元，再假设薪水的涨幅和通胀
一样每年涨 3% 。退休时养老保险金总共也只有 37 万元，但需要的费用却
是 242 万元，连零头都不够。根据清华大学养老金工作室提供的数据，
2012~2017 年，中国 14~64 岁的劳动人口开始下降。到 2035 年， 65 岁以上
的人口约为 2.94 亿。也就是说，现在是每 10 人中有 1 个老年人，但 20 年
后，每 10 人中老年人的数量可能会达到 4 个，将出现 2 个纳税人供养 1 个养
老金领取者的局面。对年轻的夫妇来说意味着每对夫妇要供养 4 个老人，
你们怎么养得起 ? ！
再看看其他国家都是怎么做的。比如发展中国家智利，在养老金这
方面做得就比我们好。其中有一条就是它们的社保基金经理人必须交纳
他所管理资金的 1% 的个人资金做担保。比如负责 10 亿美元的养老金投资
管理，必须自己拿出 1000 万美元的个人财产作为担保。智利政府养老基
金监管部门单独雇用审计人员、律师进行审查，而且养老金的投资交易
当天上报，财务和资金情况要月报。也正是因为有这样规范的流程，尽
管智利已经有几个养老金公司倒闭，但是养老金都没有受到损失。
而中国大陆的养老金全部统筹运用的结果是，任何一个省跟任何一
个市只有总量，其他所有的资料，如何投资、如何回报、如何使用，全
部都不透明。社保局征收的效率极低，还要单独找一批人进行企业财务
核算，监控企业工资，通过类似税务总局的征管软件去进行调查、稽
核、征缴，这个过程中产生的费用都要从社保基金的收入中扣除。很多
地方的社保返还率都不到 40% ，也就是说 60% 都被当成费用扣除了。需要
花 60% 的社保金去做这种调研、征税的工作，这就是我们的社保金。
这个钱是可以省下来的。支出为什么这么大 ? 因为既没有明确分工，
也没有问责。中国的社会保险法规定，参保人交费年限满 15 年以上者，
达到规定年龄后可以每个月领取养老金。交费不足 15 年的，可以交费到
满 15 年后，按月领取基本养老金。没有投资回报，也没有任何的政府鼓
励。当然，在现在这种体制之下，也没有办法鼓励大家为自己多交养老
保险，因为交了，这个钱就直接进入政府的统筹账户里面去了，但少交
还不行。这就是为什么大家只愿意交规定的数字，多交就亏了。
中国大陆现在是在用年轻人交的养老金去补老年人的支出。玩的就
是一个“庞氏游戏”，即拿后面的钱补前面的，等到前面的退休金都被拿
光了，并且现在的年轻人也退休了，就没钱了。目前就是这么危险。
大陆的养老金未来会是什么样子 ? 人们可以想象。但如果现在不解决
养老金问题，将来一对年轻夫妻要养 12 个老人。如果不趁现在把问题解
决掉，将来所有的担子全部都压在年轻人的身上。
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