2012-06-21 17:37:26
在这秋高气爽的季节，在党的第十六次代表大会开幕前夕，我们100多个中小城市的领导同志、国内外专家、学者和新闻工作者齐聚著名的历史名城，楚国的古都宜城市，深入研讨在新世纪信息化时代，在加入世贸组织的背景下，在体制转轨当中，中小城市的发展问题，意义十分重大。我对这次会议的召开表示热烈祝贺！
昨天唐书记、肖市长陪同我参观了宜城市区一些工厂区、居民区、公园、广场、道路，还特别参观了张自忠烈士纪念馆，听了他们的情况介绍，深受教育和启发。宜城市创出了中小城市经济改革发展之路，创出了城市现代化经营管理之路。他们路子正、步子大、代价小、效果佳。宜城市委、市政府为承办这次大会，做了大量工作，我们为他们取得的成就感到骄傲，为他们为大会做的工作表示衷心感谢！
一、关于生态城市问题
第五届国际生态城市大会，前不久在深圳召开，我和朱铁臻教授应邀参加，会议五天的研讨、交流，形成了很多共识，会议闭幕时，发表了《生态城市建设深圳宣言》，我把《深圳宣言》的全文带来了，准备复印后发给大家。这个《生态城市建设深圳宣言》，将作为历史文献载人史册，并旦以后每次世界生态城市会议，都要对《生态城市建设深圳宣言》进行研讨。这个《生态城市建设深圳宣言》是21世纪可持续发展思想在城市建设和发展中的具体体现，将对世界城市建设和发展及人居环境的改善起积极的指导作用。
现在正在南非约翰内斯堡召开的联合国第三届世界环境与发展首脑会议上，将把《生态城市建设深圳宣言》列入会议议程，纳入会议的行动计划中。
《生态城市建设深圳宣言》的核心是：“建设适宜人类升华的生态城市”，“以促进居民的身心健康，提高生活质量、保护人类赖以生存的生态环境”。体现了一切为了人，既为当代的人，也为子孙后代着想的思想。
为此，城市要建设生态景观，是人民感到心旷神怡、赏心悦目；建设生态产业，更好地使人民的需求和愿望得到满足；建设生态文化，使城市文明更具有民族、历史特色和地方特色及时代特色。
《生态城市建设深圳宣言》关于生态城市建设包含五个层面的内容：
1. 生态安全。向所有居民提供洁净的空气，安全可靠的水、食物、住房和就业机会。以及提供市政服务设施和减灾防灾措施保障。
2. 生态卫生。通过高效低成本的生态工程手段对粪便、污水、和垃圾进行处理和再生作业。
3. 生态产业代谢。促进产业生态转型，强化资源再利用，产品生命周期设计，可更新能源的开发等等。
4. 生态景观整合。通过对人工环境、开放的空间、街道、桥梁等连接点和自然要素（水、路、空气和城市轮廓线）的整合，在节约能源、资源，减少交通事故和空气污染的前提下，为所以居民提供便利的城市交通。同时防止水环境恶化、减少热岛效应及其对全球环境恶化的影响。
5. 生态意识培养。帮助人们认识人在自然界的位置和应付的责任，尊重地方历史文化，引导人们健康消费，以维护城市生态的高质量运行。《生态城市建设深圳宣言》还规定了九项行动纲领，请大家看文件，我就不多说了。
我认为《生态城市建设深圳宣言》反映了世界城市发展潮流，与我国的可持续发展战略相吻合。所谓可持续发展，就是实现人与环境在发展中的平衡，就是使环境条件不但能满足当代人的需求，也能不损害满足后代人需求的能力。
《生态城市建设深圳宣言》对我们迅速发展的大批中小城市有很重要的指导意义。世界上有些发达国家的城市走了先污染后治理的弯路，我们利用后发优势，可以避免重蹈他们的覆辙。
二、入世、政府职能转变及交易成本
（一）关于入世
入世对我们意味着风险和挑战，也意味着机遇和发展。风险和挑战是现实的；机遇和发展只是一种可能性，要力争。要知道，我们是在弱势下加入世贸的。入世后，我们必须在世贸规则范围内敞开围门，必须贯彻世贸原则，如市场准入原则，国民待遇原则，对等原则，公开、透明原则等等，必须兑现我们入世时的一系列承诺。这将意味着外国的资本、技术、产品、经营方式等要素进入中国。国际、国内两个市场将逐渐形成一个市场，我们也必须按国际惯例、世贸规则去行事。因此，这是一场考试，不是考我们谁对世贸条文背得好，而是考我们谁对世贸规定研究得透，因而得以避开限制，采取对我有利的保护措施。世界先进国家也是这么办的：你不是规定市场准入吗？他就搞技术壁垒，准入的技术条件搞得高高的，让你外边的产品进不来，从而达到保护国内市场的目的。如我们输出到日本的蔬菜、出口西欧的蜂蜜，甚至打火机等小商品进入外围市场就是这样遭到外国技术壁垒限制的。因此，我们也必须想办法绕过世贸规定，采取既不违规，又能合法保护自己的措施。学习世贸规则，就是要做到上有规则、下有对策，做到最大限度于我有利。
加人世贸除了是学习的考试之外，也是适应能力的考试，创新能力的考试。但是最大的考试还是针对政府官员的考试，是对政府职能转变、体制和运行机制转变的考试。在入世强大的外力推动下，政府职能的转变十分紧迫。
（二）关于政府职能转变
我们城市政府该干什么、不该干什么，该管什么、不该管什么？过去我们并不十分清楚，甚至做了很多出力不讨好、不该做也做不好的事情。在计划经济时代，政府职能既缺位又越位，我们现在必须通过政府职能转变，解决缺位和越位的问题。
那么政府职能，怎么定位呢？我认为下面四句话较为恰当：“经济调节、市场监督、社会管理、公共服务。”过去我们在财产占有方面、经济管理方面是政府越位，形成全民的大锅饭、铁饭碗，阻碍了生产力发展，因而也阻碍了城市发展，老是喜欢用看得见的手，反对用看不见的手。现在在这个领域政府要退位，退到越位线以内来。宜城市做得很突出，他们以前的集体所有制企业几乎全部改制，实行民有民营。如果像十五大江总书记报告中说的那样：劳动者的劳动联合与劳动者的资本联合的财产占有形式，仍然属于公有制范畴。在资源配置方面，政府也越位。过去计划经济时代的经济计划是用水平法、基数法，这种办法较简单，加加减减就可以了，行政手段配置资源小学文化就可能应付。如果以市场这只看不见的手来调控，来配置资源，就不那么简单，政府宏观政策的制定，必须有较高水平，大学文化也未见做得好。总之是用行政权利来配置资源，势必造成重复建设和资源浪费，现在要以市场为基础配置资源。
过去我们在市场监督、社会管理和公共服务职能方面是缺位，现在需要加强和补回来。政府要代表公共利益、制定公共政策、管理公共事务、进行公共决策、提供公共产品、维护公共秩序。
在对城市如此定位之后，我认为应该做好以下九点思路的调整。
1. 由过去政府直接管企业转到政府培育市场，市场引导企业，企业解放生产力的的路子上来。在国有资产管理方面，政府要管好的是本级政府的资产，特别是经营性资产。为什么强调本级的国有资产呢？现在有一个不符合实际的观念：凡是国有的，都是由国务院所有的，总理代表的，这种观念不符合实际，而应该分中央国有和地方国有，哪一级政府的国有资产，哪一级政府所有，哪一级政府管理；哪一级政府投资，哪一级政府受益。政府要管的是资产的运营，而不是企业经营和管理，包括企业的人事制度和企业领导人的选拔任用，也要走市场化路子，而政府是培育这种机制。一个城市的后劲是什么，核心竞争力是什么？是职业化、专业化的有创造能力的专家队伍，包括技术专家、教育专家、文化专家、经营管理专家，谁拥有更多的专家人才队伍，谁就能有新的思维，谁就能创出产品品牌，谁就能使生产力迅速发展，谁就能使城市产也迅速提高，谁就能使城市面貌欣欣向荣。城市的领导人要有爱才之心，用才之道，要努力建设人才高地——产生人才高地效应。市场的竞争，城市的竞争，说到底是人才的竞争，谁在人才上做足文章，谁的发展就抢先一步。如宜城在人才问题上的文章做得不错，一是优惠政策吸纳人才，已成功引进近200高级人才；二是引进项目带进人才；三是把自己的人才放到经济发达地区实践，这几招很灵。
2. 由过去资源配置的行政主导型，转为市场主导型。以后经济工作和行政工作都要减少行政审批。行政审批经济容易形成官僚作风和滋生腐败，极容易产生寻租现象。我们能不能对凡是鼓励的、允许的事项，实行登记制或者备案制，不用审批；而对限制的和禁止类的事项，才要从严把关进行审批，而且设立事宜一定要依法，不能随便设立。据中央有关部门统计，中央政府一级设立的审批项目是4159项，经济类、社会类各占一半。其中依法设立的审批项目是1657项，只占40.3％；依中央、国务院文件设立的773项，占18.6％，两项合计占58.9％；其余的是部门设立的审批项目1711项，占41.1％。按新颁的条例，今后各部门一律不能设立审批项目，各级政府也要依法设立审批项目。
因此，政府要首先分解自己的职能，搞清究竟设立了多少审批项目，分清哪些要保留，哪些给企业，哪些给中介组织，哪些给行业协会，对于给出的职能要做好交接，对于保留的要依法设立，依法行政，公开透明。不从职能职责分析基础上搞机构改革，永远是改不成功的。人员永远是减不下来的，而且越精简机构越庞杂，不但兵越来越多，官也越老越多。如以前沙市、黄石是全国机构改革试点，改得挺好，但是不行，叫做“下动上不动，越动越被动”，不得不又改回来。这种教训要吸取。
3. 财产占有由过去全民、集体所有占绝对优势，转为股份制、股份合作制，职工内部持股制，民有民营制和中外合资、独资，多种所有制并存，在同一个市场内，在同样的环境和政策下公平竞争。我主张我们的经济基础是综合经济基础，各种所有制经济都是我们社会主义的经济基础。
4. 政府的决策程序由多环节、低效率、长链条，转到短链条扁平化、高效率。
5. 由过去以按劳分配占绝对优势转为按劳与按生产要素分配相结合。
6. 从过去重视发展素对，以工业、农业产值为主要衡量标准，转为以就业为主要衡量标准。千方百计扩大就业。
7. 由以往发展工业，牺牲环境转到以生态立市，用现代手段解决工业污染问题，大力发展生态产业。
8. 过去由政府财政投资国有企业，转为由社会资金投资企业，由国有单一主体，变成投资主体多元化。政府只投资环境、公共设施、公共服务、公共事业，造成良性循环。把国企的利、税分流，利润用于国企发展，税不做国企投资，而用于公共事业发展。这样对国有企业才算得上公平。
9. 由过去主要靠长官意志、行政手段治理城市，转为依法治市，做到机构依法设立，职能依法规定，人员依法进出，干部依法行政。
（三）关于交易成本
现实的世界是生产要素全球流动的世界，怎么使生产要素往你的城市流呢？
这里重要的是建立人才高地效应和建立其他生产要素的低谷效应。企业生产是讲成本的，是要认真搞成本核算的。除了研发成本、原材料成本、生产成本、推销成本等等内部成本以外，还有外部成本，就是城市交易成本，也有人称为体制成本。就是要报政府审批需要人力、时间和金钱。这个成本对企业影响很大，这也是决定国际、国内资本流向的主要因素之一。
要交易成本最低，使国际国内生产要素往本市流动，就要政府机关转变作风，提高办事效率，建立高效、务实、廉洁的政府。
例如，苏州的昆山市，虽说是县级市，就是因为交易成本比周边都低，使台湾企业大量集聚。2001年昆山GDP230亿元，财政收入27.36亿元，进出口总额50亿美元，台资企业超过1000家，实际投资超过11亿美元。其中，台资电子类企业250多家，投资1000万美元以上的大企业有70多家。该市制造成本比其他市低10%~ 20%，全民树立“亲商、安商、富商”观念，千方百计为客高服务，全民为招商服务，建立密切关系，理解和信任关系。政府办事高效、透明，抓产业引导，抓招商力度，抓载体建设，形成信息网、生产要素市场网、劳动保障网、社会安全网、生态环境网、交通网等等网络建设，架起市场经济、现代城市的各种网络平台。
在交易成本中还有一点很重要，就是要建立诚信政府，坚决克服“敞门招商，关门打狗”的事，克服“先拍脑袋，再拍胸脯，最后拍拍屁股走人'，的三拍领导。更不要朝令夕改，随意表态。要在调查研究的基础上，民主决策、科学决策，令行禁止，说到做到。
如某市以往也发展较快，但不少人搞假冒伪劣，搞走私贩私，搞偷税漏税，虚开增值税发票，根本就没有什么诚信可讲。结果，中央一打击走私，一打击偷税漏税，—下子就不行了，几千家工厂蒸发掉了，造成经济困难，要向省里借钱开工资。去年GDP下降3.2%。省委下了决心，改组班子，新派去一位书记，去后第一件事是抓重新建立诚信政府，政府建立了全国第一家诚信网站，不讲诚信企业上网曝光，好企业也在网上亮相，讲诚信成为全民活动。省委总结他们经验，开了现场会，外商又纷纷前来落户，今年上半年GDP增长3.3%。这个实例说明在市场经济条件下，必须建立政府信誉、企业信誉和个人信誉。市场经济是信誉经济，作为领导市场经济的政府更要讲信誉。
政府信誉主要是建立信誉机制，什么是信誉机制？就是设计的政策办法，让讲信誉的法人和自然人能受益、获利，让不讲信誉的单位和个人吃亏、受损。这样讲信誉的单位和个人就会多，不讲信誉的就会少。由于政府管理不力，使不讲信誉、搞投机取巧的人受益，反而使讲信誉的憋气，这不但使政府形象受损，而且投资环境变坏。现在坏人霸道、好人受气的事和单位还还有不少。全国性的打击黑社会团伙，不少地方黑社会性质团伙之所以猖狂，就是与政府的权势部门的个别干部勾结，成为保护伞有关，这样的城市谁敢投资。深圳有个企业叫华为技术公司，他们提个口号：“人人做雷锋，但不让雷锋吃亏。”这个口号是从领导角度提的，恰到好处。企业、职工都讲诚信，在内部讲诚信，对用户讲诚信。这个企业去年销额145亿元，交税25.7亿元，产品销往40多个国家。这是讲信誉的结果。诽信誉就是讲实事求是。
(附：我国城镇化值得关注的三个问题）
在目前城镇化过程中，有些问题值得关注，并应予正确引导，防止造成重大失误和损失。
第一，城镇化使农村富余劳动力转移，是以城市为主，还是以小城镇为主的问题。从中国国情实际出发，城镇化中接收农村劳动力转移的应以城市为主，城市是农村劳动力转移的重点和主导方面，其次才是小城镇。而绝不能找错方向——以小城镇为主，这一问题事关重大。有人主张以小城镇为主，并算了一笔账，以每个县城的城关镇增加10万农村劳动力，全国就有2亿多农村劳动力转入小城镇，中国城镇化问题。就可以解决了。这种设想是不现实的。
目前有1882个县，东部沿海的县城城关镇平均人口在11.5万人左右，中部地区县城城关镇平均人口在8万人左右，西部地区县城城关镇平均人口在3万人左右，全国的县城城关镇平均人口不到10万人，这是经过千百年发展才形成如此规模的。要在十几年乃至几十年内把县城城关镇人口翻一番以上是不太可能的。
正确的城镇化道路应该是稳步发展特大城市和大城市，积极发展中小城市，有重点地发展各具特色的小城镇，这样才能使大中小城市和小城镇协调发展。
我国内陆有特大城市80多个，大城市209个，中等城市254个，小城市119个。从全国662个城市的城市人口机械增加值的发展趋势看，这些城市应该是接纳农村富余劳动力的主要渠道，这已经被实践所证明，并将继续被实践证明。有中国特色的城镇化道路，是在农村人口转移中包含了小城镇，但决不意味小城镇唱主角。在全国1.9万个建制镇中，应突出重点，做好规划，对少数有条件的镇重点发展，使之产业集中、功能配套、服务完善，成为新兴的商品集散地和农产品加工基地，乡镇企业集中之地，在此情况下农村劳动力进镇才有事做。
城市与小城镇比较，城市接纳农村劳动力的优势十分明显：城市有资金来源，镇则很困难；城市比镇人均占有土地可节约一半左右；城市公用设施比镇好得多；城市环境建设比镇投入多、容量大；城市比镇产生更好、更大的集聚效应，更有利于发展现代服务业，更有利于生产的协作、配套；城市比镇交通便利，往来方便；城市比镇更有利于发展教育事业，从而提高人口素质；城市比镇扩容要容易得多。因此，城镇化中接纳，农村劳动力应以城市为主，镇辅之，而不是相反。
第二，要坚决防止大城市病的发生：我国是世界上人口最多的国家，而且是农村人口占的比例最大的国家：我们过去采取的户籍政策，对防止农业人口盲目流入城市，因而防止大城市病的发生起到了关键作用，但同时也产生了我国城市化滞后的问题：现在全国加速推进城镇化，户籍制度正在改革，农民进城的门槛正在降低，进城落户的条件正在放宽，这是加速推进城镇化所必要的。但同时必须坚决防止在城市基础设施建设跟不上的情况下，城市人口机械性的过快增加，造成道路不畅，交通堵塞；学校不足，学位短缺；供水、供电、供气紧张；垃圾处理不了，浊水横流，河流污染，环境破坏；社会治安恶化，游民成为公害等大城市病的发生。印度的孟买、巴西的圣保罗就是前车之鉴。
城市工作者一定要做好规划，加强基础设施建设，完善城市功能，扩大城市容量，积极开辟就业渠道，给农民进城就业创造条件，做好宏观调控，使城市人口的机械增加与城市公用设施、教育、服务、生产和环境协调地可持续发展。
第三，要克服和防止盲目扩镇、建镇热潮。
在城镇化过程中，使农村富余劳动力一部分转移到镇，这是必然趋势。但是全国1.9万个建制镇不可能全面扩容，不能一哄而起，必须在充分论证的基础上，做好统筹规划，选择少数有发展条件的镇重点扩建和发展。切不可形成扩镇、建镇热潮。
但目前有些地方并未全面理解城镇化的真正含义，不顾条件盲目扩大镇的建设，有些地方已经形成热潮，如不及时降温，势必给农民造成危害，给国家造成损失。
有的地方打着城镇化的旗号，忙着圈地，动辄规划十几平方公里或几十平方公里土地，从农民手中拿得廉价的土地，侵犯农民利益，并使农民永久性失去土地，极易引起不稳定因素的增长。要问规划的依据是什么？当地负责人谁也说不明白。
有的地方领导人在追求政绩的驱使下，镇的建设大兴土木，建什么大广场、大公园、大草坪，什么喷水池，什么标志性建筑，什么商业一条街等等，结果是劳民伤财，脱离实际。
有的地方为建镇，大兴举债，大兴集资，大兴施工单位带资建设。结果是债台高筑，无力偿还，三角债拖累，纠纷、诉讼不断。不要忘记，现在全国乡镇普遍负债累累，不能不说与当年有些地方盲目大办乡镇企业有关。这个历史教训在城镇化过程中要认真汲取。
有的地方在扩镇过程中，只建地面房屋，上水、下水、排污和污水处理及垃圾处理则无力统筹考虑，造成新的坏境污染和生态恶化。
更有甚者，有的地方为突显政绩，弄虚作假，做表面文章，临街把两边的墙、窗搞到三四层，但只是一面墙，绝大部分没盖房屋，不是给人住的，只是给人看的，看也只能沿街看，再往里看就露馅了，这是糊弄官僚主义的把戏！如此劳民伤财、虚假做戏能真正实现城镇化吗？
为此，必须全面、正确地理解城镇化，统筹、科学地规划城镇化，认真、扎实地实施城镇化，合理、节约地利用资源，保护和珍惜生态环境，才能使我国城镇化顺利实现。
（注：本文作者为：全国政协常委、原深圳市委书记、市人大常委会主任、市长厉有为。本文收集在深圳海天出版社出版的《厉有为文集》“议政篇”中，题为《关于城市建设与发展的几个问题——在2002年全国中小城市论坛会上的讲话》。）
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