2012-06-08 14:00:08
中国未来可能弹性延迟领取养老金年龄，这一消息如巨石击水，迅速引起热议。从舆论上看，反对者多，支持者少。专家分析，此次人社部强硬表态延迟领取养老金年龄或是无奈之举。对于漏洞很多的养老保险制度来说，也许只能是扬汤止沸。
2012年6月5日，人社部公开称，推迟退休年龄已是一种必然趋势，人社部将适时提出弹性延迟领取基本养老金年龄的政策建议。一位社保专家分析，过去人社部每次提到延迟退休年龄，就会招致一片反对。每次一有反对，人社部就会退缩，放弃不讨论。然而，这次语气比较坚定，一方面从国际范围来看，确实是必然趋势，另一方面，由于中国老龄化进程加速，养老金支出面临极大压力。
根据6月5日公布的《2011年度人力资源和社会保障事业发展统计公报》，2011年全年中国城镇基本养老保险基金总收入16895亿元，其中征缴收入13956亿元，各级财政补贴2272亿元。全年基金总支出12765亿元。尽管从数据来看，目前中国城镇基本养老保险总收入依然大于总支出，但中国社会科学院世界社保研究中心主任郑秉文分析，中国基本养老保险制度收支状况还比较乐观，只是因为连年的财政补贴和不断扩大的覆盖面暂时将制度背后的财务隐患掩盖了。
其实，中国养老金制度潜在的财务风险已现苗头。据人社部统计，2010年若剔除1954亿元的财政补贴，企业部门基本养老保险基金当期征缴收入收不抵支的省份(含新疆建设兵团)共15个，缺口高达679亿元。社保专家认为，这种状况是由中国养老保险制度设计不合理导致。因此，延迟领取养老金年龄的确可以缓解养老金支出压力，但对于漏洞很多的养老保险制度来说，这种做法只能算是扬汤止沸，解决不了根本问题。
中国的人口跟经济合作与发展组织国家相比更为年轻，不过由于独生子女政策这一人口因素，在老龄化方面迅速接近这些国家的水平。这意味着自1990年以来一直在进行的养老金制度改革有必要加速。这个任务相当特别重要而又令人望而却步，因为中国有着世界上最多的人口；一半人口生活在农村，在覆盖率、贫困、不平等和政策方面面临的挑战更大。
中国目前实行的养老金制度是基于1991年的三大支柱，当时提出了关于企业雇员养老金改革的提案。这三大支柱包括保障体系计划，基本养老保险以及补充养老保险计划。该框架由政府、企业部门以及个人缴纳的形式获得资金。2000年中央政府设立了全国社会保障基金，在吸收注定将在未来数年出现峰值的养老金冲击方面扮演着缓冲机制的角色。三大支柱养老金制度成立的时间仅20年，不过已经出现了许多威胁到可持续性的问题。
尽管基本养老金制度的参保人数加速增长，但征缴率的增长却从2008年的25.1%放缓至2010年的17.1%。征缴率是指按月缴纳的参保人与总参保人的比率。私有账户有所增加，而每月缴纳额则间歇性地停止。出现上述现象有两个主要原因；首先，过高的强制性缴纳比例成为参保人烦恼的负担。由雇主和雇员缴纳的28%的总比例接近世界上的最高比例。参保人不愿意支付如此大的金额。其次，复杂的行政程序使得在换工作或迁到不同城市时养老金账户的转移变得困难重重。这主要发生在流动性较大的外来务工者身上，结果他们往往不得不在换工作后放弃养老金账户。
而老龄化人口导致养老金需求不断增加；中国目前已经进入老龄化社会阶段，65岁以上人口占总人口的比例正在迅速上升，目前约占9%，预计到2065年时将上升至30%，而同期15-64岁的人数占总人口的比例将迅速下降至56%。这可以解释为未来几十年生育高峰期出生的人口将开始退休，退休人员的数量将在2050年时达到峰值，同时1970年代实行的计划生育政策制约了劳动力力的供应，结果老龄化问题加重了养老金制度的负担，受益人的增长速度更快，而缴纳人的增长速度却更加缓慢。
并且，来自覆盖范围及受益方面的挑战。对于城镇老年人而言，基本养老保险是其收入最大来源，占到总收入的45.4%；社会保障体系基本养老金总共仅占2.7%；在总收入中子女支持占37%。而独生子女政策的实施造成了中国城市结构以“4-2-1”为主导，这将给年轻一代带来巨大负担。对于农村的情况，老年人主要依赖子女支持和劳动收入。在总收入中，来自子女的支持占54.1%。这与中国传统文化密不可分，在农村老年人应由更年轻的成员来赡养，而且亲戚之间的关系紧密也起到了一定作用。由于从事农务并没有退休要求，并且缺乏一个完善建立的养老金制度使得老年人没有其他的选择，劳动收入占非常高的比重，达到了37.9%。退休金双轨制使得公务员与私有企业雇员在养老金缴纳和获得上存在巨大差别。公务员个人无须缴纳社保，由国家预算来为其退休金买单。从替代率角度来说（即养老金与退休前工资的比例），公务员与私企雇员的养老金也存在巨大差异，公务员的养老金替代率平均为80%，而私企雇员平均为40%。尽管公务员退休金改革自2008年来已在五个试点省份展开，但进展十分缓慢。
基本养老基金在地方政府层面进行管理导致各省份之间存在巨大不同。劳动力的流动导致职工工作时在一个省份缴纳养老保险，但退休后可能会在另一省份领取退休金。在那些庞大劳动力流入的省份养老金系统收支有盈余，而缺乏在职参保人员缴费的省份却时常面临赤字。例如，2010年广东的养老金净流入为406亿元人民币，部分是来自于巨大的在职参保人员及相对较少的退休参保者的贡献。相比之下，作为老工业基地之一的辽宁省，2010年余额为负35亿元人民币，主要由于在总的参保人员中退休者占很大一部分比例。
此外，在大多数情况之下，地方政府面临加大养老金支付的义务时缺乏足够的资金以建立社会统筹部分。虽然养老保险统筹账户及老保险个人账户互相独立，但地方政府更倾向于将资金从个人缴纳转移至将由政府负责建立，这导致个人账户亏空。截至2010年，个人账户本应有资产19596亿元人民币，但实际上却只有2039亿元人民币，导致17557亿元人民币的缺口将要由政府来偿还。
中国政府目前计划将目前由地方政府管理的养老金进行集中管理，虽然尚无具体决定。集中管理的优势是显而易见的，因为地方养老金赤字将很快通过资产再分配而被消除。然而部分养老金存在盈余的地方政府因为担忧中央管理或拖累养老基金管理效率，而不愿将控制权上交。
对于养老基金的管理方面，基本没有投资活动的进行。按收入细分，养老基金的收入中仅有2.04%来自于利息收入，相比之下，82.8%依靠养老金征缴，而财政转移占14.56%。目前的养老金支付采取这种类似于随收随支的制度而不是自我维持的基金模式是非常危险。若养老金征缴不再能覆盖支付，则整个系统或将崩溃。当前养老保险统筹在固定收入、短期及权益类资产上的分配比重分别为51%、38%及11%。鉴于资产配置相对多元，其业绩令人失望。2010年加权平均回报率为 3.41%，未能跑赢当年5.4%的通胀率。投资业绩疲软或是因为养老基金产业缺乏竞争，仅有11家合格基金管理公司管理整个养老基金，并且最大的5家所管理的资产以价值计占85%。低于通胀率的回报水平将使参保人失去信心，因而导致支柱2的规模收缩。
国家缓冲机制──全国社会保障基金，2001年至2010年平均回报率为9.17%，然而另一方面，可以看出国家战略储备基金高度依赖权益类投资回报，约占其资产的三分之一，远高于国际平均水平。此种结构具有很高的潜在风险，并可能导致基金的高波动性。作为国家缓冲机制，稳定性是首要目标，因此资产配置重要的是应更倾向于追求适中且稳健的回报。
在美国，老年工人们拥有消费、纳税、投资和就业四项能力及其经济贡献，正在形成老龄人口红利。而中国，由于政府控制着微薄的养老基金，包括财政专户保管的职工个人账户养老基金约1.6万亿元，没有进入资本市场。劳动者没有决策权，产权保护也不明确。在急速人口老龄化的条件下，缺乏规划，至今尚未见到老龄人口红利的迹象。
有研究显示，中国在2001年进入人口老龄化社会；2013年劳动人口达到峰值点即10亿，此后开始下降，2010年-2020年间劳动人口年均下降0.73%，约700万；总人口在2024年达到峰值点，约13.75亿；2037年老龄人口达到峰值点，约2.48亿。届时，可能存在“五面楚歌”的多种社会问题——：
“一面楚歌”来自老年赡养负担大。有研究显示，中国在2010年-2037年间，剔除在校生、失业人口、贫困人口和提前退休人口后，老年实际赡养比可能不足2:1。
“二面楚歌”来自出生人口减少。1980年-2009年间中国少生育4亿多人口，出生率从20‰下降到12‰左右。应当及时将现行计划生育政策的内涵转向“有计划的生育二胎”，以改善人口结构，避免老龄人口峰值期，劳动人口陷入“背两个孩子、养一个老人和扶一个贫困者”的境地。
“三面楚歌”来自低收入人群。中国政府在2011年11月29日宣布上调国家扶贫标准线后，全国贫困人口数量扩大至1.28亿人，占农村总人口的13.4％，约占全国总人口（港澳台地区除外）的十分之一。在2005 年中国居民金融资产余额首次突破20万亿元人民币大关时，20%家庭拥有城市人民币和外币储蓄存款总值的比例分别为64.4%和88.1%，而户均金融资产最少的20%家庭拥有比例分别为1.3%和0.3%。国家统计局《首次中国城市居民家庭财产调查总报告》显示：截至2011年6月底,中国城市居民家庭财产户均总值已达22.83万元，人民币金融资产中，户均储蓄存款为5.12万元,占69.4%。显然，贫困人群比重太大，家庭资产配置缺乏增值渠道，且养老资产不足，以此进入深度老龄社会，等待供养的不仅是老人，还有很多穷人。
“四面楚歌”来自失业人口占比大。在2037年中国约有8亿劳动人口（15岁-64岁），如果届时失业人口占5%，则实际就业人口减少4000万，国家老年赡养能力下降。历史数据显示：劳动人口占比常住人口的比例为80%，从业人口占常住人口的比例约为50%，约20%-30%为未从业人群，亟待促进就业和改善创业环境，降低失业率和非从业人员的人口占比。
“五面楚歌”来自退休年龄偏低。西方国家的退休年龄普遍在65岁-67岁，中国法定退休年龄为45岁（艰苦岗位）、50岁-55岁（女性）、60岁（男性），实际退休的平均年龄在53岁-55岁，法定退休年龄过早,再加提前退休问题，将老年赡养比降至不足2:1。中国应当自2013年劳动人口缓慢下降时开始逐渐提高退休年龄，制定领取全额养老金的法定年龄，禁止提前退休，奖励推迟退休。为迎接上述挑战，中国应尽早制定老龄社会发展规划，避免同期发生社会问题综合症。变革现行基本养老金政策体系势在必行。
现在，中国的养老金制度严重“碎片化”，面对着来自居民、用人单位、养老基金、国家财政等四个方面的潜在问题。
第一个问题来自居民（包括参保的外籍居民）。首先是缴费不均：目前公共部门人员不缴费、企业职工缴费，公共部门养老金待遇高于企业职工2倍-3倍；累计缴费15年，难以应对20年以上的预期余寿；缴费基数伴随工资增长不断加大，费率却呈刚性，不能下降。
其次是待遇失衡。如果基本养老金高于低工资，则诱发提前退休；企业和职工28%费率与平均1362元养老金不匹配，内部回报率太低，降低企业和职工参保积极性；退休待遇提高、退休时点计发水平降低，伤害参保人积极性；最低养老金增长率低于通货膨胀率，养老金实际购买力下降。
第三个问题来自养老基金，即社会统筹支付水平缺乏标准，个人账户基金投资无路。首先，职工养老储蓄面临公共风险：1998年的城镇企业职工养老保险是国有企业改革和银行体制改革的配套措施，企业承受高费率为已退休人员支付养老金，挪用个人账户资金为提前退休的国企冗员支付养老金，政府确保支付的是统账混淆的基本养老金。一方面，个人账户养老基金缩水，每年投资收益损失超过1000亿元；另一方面，政府在挤出养老金市场后，又加大了自身支付负担，增加后期政府的隐形债务和政治风险。其次，居民养老储蓄面临公共风险。2009年以来推行的城乡居民养老储蓄账户将面临资金贬值和被基层政府挪用的风险。目前，实账运营的养老基金约有1.4万亿元人民币（社会保障储备基金9000亿元，企业年金3000亿元，养老保险个人账户委托投资基金2000亿元），约等于美国养老基金的1.16%。
第四个问题来自国家财政，即养老金预算缺位、公务员逆向参与。首先，目前，依赖政府部门当期预算，缺乏人民代表大会监督，社保部门混账支付养老金，中央财政补贴不断增加（从几十亿元到数千亿元），2006年达到养老金支付的35.6%，部分欠发达地区已超过50%。其次，面对欧洲政府债务危机和高福利问题，有人认为政府的福利支出过高会重蹈欧洲国家的覆辙。其实，2010年中央和地方两级财政养老金补贴为1910.35亿元，占2010年全国财政收入的2.3%，占同年GDP的0.48%，不足西方国家的十分之一。再者，公共部门养老金全部来自财政预算，2008年的预算支出为1873亿元，2009年为2141.36亿元。伴随劳动人口和纳税人口不断减少，公共部门养老金转向个人储蓄、政府补贴和市场融资的三分法是必然出路。
中国养老金改革面临三大公共治理的挑战——
第一，推进养老金结构调整，一要完善社会统筹的互济功能和政府责任，建立国民基础养老金制度，以克服老年贫困；二要打造个人账户的储蓄和市场融资功能，以改善老年生活。
第二，按照“三分法”建立养老基金安全投资机制，三分之一养老基金用于保守投资，包括大额储蓄和理财财产；三分之一养老基金投入社会基金（如英国环境与社会发展基金），即将优质国家项目向养老基金分配的渠道；三分之一养老基金投资股票市场，在长期投资中获得创新企业的利润和追求较高的收益；由此保障养老基金相对稳定和安全的收益。
第三，建立居民征信系统，在完善社会保障权益记录的基础上建立居民档案，由此建立国民基础养老金待遇的测算和调整机制，建立居民征信管理制度，确保国民基础养老金发放有方，避免经办机构和居民勾结榨取养老金。同时，政府要以“一个委托人”的资格出现，委托具有全国网络和窗口的大型商业银行托管养老基金，同时提供账户和窗口服务，做到国民基础养老金属地支付，个人账户养老金方便异地携带和转换受托人。
社会统筹和个人账户是两条道上的两架车，一是公交汽车，另一个是私家车，各具功能，不得混淆。国民基础养老金即为公交汽车，其作用在于克服贫困。应当按照公共品的原则规范养老金税费征收，税率在2010年约为社会平均工资的6.82%（从60岁开始支付），2035年升到12.79%；当领取年龄为65岁时，税率将从2010年的4.49%升到2035年的9.30%；财政支出占比从2010年的5.91%升到2035年的19.00%；GDP占比将从2010年的1.36%上升到2035年的4.38%。如果税率为10%，企业税率应为7%，个人税率为3%。中央政府支付基础养老金（可适度奖励纳税费贡献较大的人群，可鼓励高收入人群放弃领取基础养老金）的水平，应当是地方居民家庭人均消费支出的40%-50%，GDP占比控制在4%-5%区间。
个人账户养老金即为私家车，用于改善个人生活。应按照准公共品的原则，建立全国居民通用的个人养老储蓄账户，规范个人养老储蓄、用人单位职业养老金、政府养老补贴和对养老储蓄的税收减、免、延政策。
规范养老金受托人制度，规范养老金市场，建立确保养老基金保值增值的社会发展基金（借鉴美国政府债券、英国环境与社会发展基金、澳大利亚超级年金信托账户的经验），实现养老基金投资策略的三三制（30%以上购买理财产品、30%购买社会基金、30%以下购买股票），建议全国社会保障基金理事会管理40%养老基金，并经营社会发展基金，确保养老基金保值增值；优秀的企业年金投资机构管理60%养老基金，以具有竞争力的风格和业绩取得社会的信任；建立具有权威性的养老基金监管机构，完善养老基金信息披露制度和促进居民养老基金风险教育工作。
民生保障不是发放短期补贴的福利社会，需要针对社会问题制定科学的社会发展规划和公共政策，确保国民的基本生活处于安全状态。人口老龄化是不可逆转的社会现象，政府惟一能做的就是尽快启动养老金结构改革。
No comments:
Post a Comment