我国城市(镇)化水平不但滞后于工业化水平,而且也低于世界同等发展水平国家的城市(镇)化水平;城市的现代化水平与发达国家也有较大差距。
消灭城乡差别,工、农差别,脑、体差别是我们要实现的理想目标,而城市(镇)化的进程,使我们离这个理想目标越来越近。
新世纪即将来临,从一定意义上说,21世纪是中国城市(镇)化世纪,我们应该抓住历史机遇,加速我国城市(镇)化进程,从而提高人的自身素质,提高生活水平,增加需求, 促进经济的迅速增长,从而进一步满足人们的更高需求。
为此,提出如下建议。
一、建议国家组织制订全国性的城市(镇)化方略和全盘规划,制订出适应和促进各类城市(镇)发展的战略目标和方针政策。譬如:有控制地发展特大城市(400万人口以上),稳妥地发展大城市(l00-400万人口),积极地发展 中(50-100万人口)、小(20-50万人口)城市,大力发展。小城镇(20万人口以下)。在实现工业化的同时,加速城市(镇)化步伐;在克服和防止"城市病"的同时,使大、中、小城市协调发展。到2050年使我国城市(镇)化水平由目前的30%提高到70%。
制订城市(镇)化战略规划,无论从哪个方面讲,都是十分需要的。
二、建议国家适时建立三个指标体系。
1、建立城市现代化指标体系。目前我国城市都在向现代化城市迈进。更有些走在前面的城市,已经提出在21世纪初实现城市现代化的目标。因此,及时提出城市现代化指标体系,对城市向现代化迈进具有重大指导意义。目前中国 城市发展研究会已初步提出三十项指标体系(草案),如果再经过城市工作者和专家论证之后,由国家发布试行是可取的。
2、建立以县为单位的农村城市(镇)化指标体系。农村城市(镇)化势在必行,但这是一门科学,必须尊重科学、实事求是;不能一哄而起。因此,建立必要的指标体系,用以衡量农村城市(镇)化水平,是十分必要的。山东已在20个县进行了农村城市(镇)化试点,并初步制订了20个指标体系,可以在此基础上加以总结完善和推广试行。
3、建立小城镇建设的目标体系。在中共中央十五届三 中全会提出发展小城镇是个大战略和今年中共中央十一号 文件指引下,小城镇建设方兴未艾。在此种情况下提出小城镇建设的目标体系就显得十分必要。如人口规模目标、基础 设施目标、环境设施目标、文化教育设施目标、产业发展目 标等等。按照目标要求去建设小城镇,就会避免造成新的重复建设和巨大浪费;避免造成新的环境问题;避免给人民群众生产、生活造成新的困扰。这个目标体系应在科学论证的 基础上提出和试行。
三、建议国家组织力量,在调查研究的基础上,使我 国的行政管理体制的链条缩短,层次减少,人员精简,效率 提高。目前,我国的行政管理层次有中央、省(市、自治区)、地(市)、县(市)、乡(镇)等五级。如果再算上副省级和副地级等层次就更多。层次多的直接结果是人多,效率低, 工作难落实到底,群众负担重。在城市(镇)化过程中,适当调整行政结构,减少层次使其发挥更大效能,是有其必要的。
四、加强小城镇的民主、法制建设,加速乡(镇)的机构改革,有条件的地区应当合并乡(镇),以求较彻底解 决减轻农民负担问题,提高农民的生活水平。
1、现在交通、通讯很发达,适当扩大乡(镇)管辖范 围,已是可行的。江苏、浙江、山东等省市对乡(镇)进行适当合并,已取得很好效果。如江苏省已由1975个乡(镇)合并为1466个乡(镇),撤并掉509个,乡(镇)平均面积扩大17.06平方公里,达到66.2平方公里,平均人口增加1.13万人,达到4.26万人。此一工作在较短时间完成,社会平稳,群众满意。
2、上级设在乡(镇)的"七所八所"亦应抓紧改革, 能撤并的均应撤并。再不允许有向农民直接收取费用养活自 己的机构存在。设在乡(镇)的"人大"、"政协"机构建议 撤销。
3、在城市(镇)化过程中,选择党的领导力量强,经 济基础好,社会风气正的镇进行镇级行政领导直选试点,以 推进民主化进程。如果与现行《地方组织法》有悖,全国人 大可以通过试点议案解决。
4、基层乡(镇)精简下来的干部的去向问题,需要妥善安置。山东做法值得借鉴。他们结合农村产业结构调整,让精简下来的乡(镇)干部去承包新开发的产业,给农村产业结构调整做出示范,效果很好。
五、农村城市(镇)化要从我国东、中、西部的不同 情况出发分类指导。在我国东、中、西部地区的情况差别很大,在城市(镇)化过程中必须区分不同情况,进行分类指导。如长江三角洲、珠江三角洲等地可以实行就地普遍城市(镇)化;而在中、西部却完全不现实。又如沿海地区城市 (镇)化,土地问题特别是与耕地的矛盾十分突出;而西部 则主要是资金和投资环境、生态环境问题十分突出。因此,不可能采取同样的政策和办法,必须区分不同情况,实施具体有效的、有针对性的方针政策。如果用没区分的政策指导则容易出毛病。
六、关于城市(镇)化中的土地问题
城市(镇)的发展需要土地,我国人均耕地少而且减 速很快,矛盾突出,为解决好这一矛盾,应在总结各地经验 的基础上,制订具体政策和法规。如:
1、改革目前土地出让费一次性缴纳50-70年的政策, 改为年度均衡缴纳,使其分散化长期化缴纳的政策。这样可 防止和克服三方面的弊病:①克服企业特别是乡镇企业用地 时一次性等出一大笔钱的困难,尤其是乡'镇企业在往镇的工业园区集中时,这个矛盾尤为突出;②克服有的基层干部只 顾眼前利益和只追求短期效益而不顾长远利益,大量出让土地资源的行为;③防止土地使用期终结时(50年或70年后),企业又要一下子拿出一大笔钱重新购置土地使用权的困境。
2、城市（镇）建设规划非占用耕地不可时，必须严格实行耕地补偿,政策。有的在本可以用荒地、荒坡、砖窑、旧坟地等改造而成；有的无法就地补偿，可采用异地补偿办法,由占用耕地者出钱,到人少地多的贫困地区去补偿,使 资金往贫困地区流动。浙江有些地方用此办法较成功。
3、在小城镇发展建设中,涉及到土地入股、土地置换、土地流转等问题,目前政策、法规均不够明确,在执行中较为混乱,容易出现漏洞,亟待制订政策和法规加以规范。
七、在城市(镇)化过程中,户籍制度改革势在必行。
此问题对我国经济、社会发展和稳定关系重大,在中央已有政策的基础上,建议进行立法,并大力宣传教育,成为全民的自觉行动。
八、国家财税金融政策应适应城市(镇)化的发展, 满足城市(镇)建设资金需求
1、增加城市(镇)维护建设费(应改为税)的收取比 例,并明确谁收谁用的原则。同时取消城市(镇)名目繁多 的收费项目。
2、国有企业上交的利润,国资经营部门应将此利润只 用于国企的改造和发展,而不能用于城市(镇)建设。如果 把国企上交利润用于城市公用事业和基础设施建设,就会造 成国企与其他所有制企业不公平的状况。
3、国家和上级政府对与小城镇相关的建设项目,如公路干道建设、电网建设、广播电视电缆建设、通讯线路建设、供水供气管网工程等等,应由国家和上级政府承担,不让小城镇分担。
4、深化城建改革,凡城建中属经营性的项目,均应实行开放式、市场化原则,实行投资主体多元化,谁投资、谁所有、谁受益的原则。同时,财税上实行鼓励和优惠政策。
5、土地出让收入的绝大部分留给所在地的城市(镇)政府,用于城市(镇)建设。
6、银行应有较长期的优惠贷款额度支持城市(镇)建 设工程,国家也可以适度发行城市(镇)建设债券,支持城 市(镇)化发展。
九、农村城市(镇)化最根本的目的是为广大人民群众谋利益。通过城乡结构、产业结构和人口结构的调整,达 到提高人口素质、促进经济发展和提高人民生活水平的目的。因此,在工作中必须遵照广大群众的意愿,做好深入细
致的思想工作,避免搞"一律化"、"一刀切"、强迫命令,急于求成,因而损害群众利益,甚至影响社会稳定;避免乱集资、乱摊派,加重农民负担;避免基层干部借此谋取私利,损公肥私,甚至贪污受贿,挪用公款等违法乱纪行为;避免只注重城市(镇)外延扩张,而忽视城市(镇)内涵深化,只注重出“政绩”的“形象工程”,而忽视城市(镇)经济体制改革和城市(镇)功能的完善,从而造成新的就业不足、教育不足、住房不足、供水供电不足、环境治理不足等新的“城市病”的危险。
因此,为广大人民群众的利益做好城市(镇)化工作是我们的出发点和归宿,这是一条不可动摇的原则。
厉有为
2000．9
（注：本文作者厉有为：全国政协常委、原深圳市委书记、市人大常委会主任、市长。本文收集在深圳海天出版社出版的《厉有为文集》“议政篇”中，题为《关于我国城市现代化和农村城市〈镇〉化几个问题的建议》）
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